Gemeenten geven graag de van bovenaf opgelegde regels de schuld van streng en repressief beleid in het sociaal domein. Maar de wet biedt volop ruimte, stelt hoogleraar socialezekerheidsrecht Gijsbert Vonk. Ook bij de beruchte boodschappencasus in de gemeente Wijdemeren.

De overheid is de 'menselijke maat' uit het oog verloren. Die klacht klinkt steeds luider, vooral wat betreft de dienstverlening aan mensen die afhankelijk zijn van uitkeringen en toeslagen.

Als_Is het gaat om de bijstand, waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn, wordt de schuld veelal gelegd bij strenge wetgeving vanuit 'Den Haag'. De Participatiewet, die in 2015 werd ingevoerd, dwingt gemeenten om hardvochtig beleid te voeren richting hun inwoners, klinkt het vaak.

Denk bijvoorbeeld aan de casus in de gemeente Wijdemeren waarbij een bijstandsgerechtigde te maken kreeg met een terugvordering van 7.000 euro en een boete omdat haar moeder regelmatig

boodschappen voor haar deed. De betrokken wethouder legde uit dat ze niet anders kon: de gemeente was van rijkswege verplicht om de terugvordering en de boete op te leggen.

Is dat wel zo? Hebben gemeenten echt zo weinig ruimte om beleid te voeren met oog voor de menselijke maat? Gijsbert Vonk, hoogleraar socialezekerheidsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, betwijfelt het. Vonk stond dit jaar aan het hoofd van een onafhankelijke commissie die onderzoek deed naar de uitvoering van het sociaal domein in de gemeente Enschede. Daaruit bleek dat de gemeente inderdaad streng beleid heeft gevoerd, waarvan de uitkerings­ afhankelijke inwoners de dupe werden. En dat was niet alleen omdat de Participatie­ wet dat voorschreef: Enschede zocht zelf ook de grenzen van de wet op. En ging er soms zelfs overheen.

Maar gemeenten kunnen ook de grenzen aan de andere kant van het spectrum op­ zoeken, betoogt hoogleraar Vonk. Sterker nog: het systeem biedt gemeenten volop ruimte om de wet genereuzer of ruimhartiger te interpreteren. Maar daarvoor moet het gemeentebestuur wel lef en verantwoordelijkheid tonen.

MISVERSTAND

Vonk legt uit hoe dat werkt. 'De Participatiewet geeft een minimum aan.

Hardvochtiger   beleid  voeren,  mag niet. Maar ruimhartiger beleid voeren, met meer oog voor de menselijke maat, dat mag wél.' Gemeenten zijn zich echter vaak niet bewust van die ruimte. Dat komt door een misverstand over hoe de wet moet worden geïnterpreteerd, zegt Vonk. Rechters toetsen de wet namelijk aan de ondergrens die de Participatiewet aangeeft, maar dat wil niet zeggen dat die onder grens de enige juiste wetsinterpretatie is. Om de boodschappenzaak als voorbeeld te nemen: de rechter besloot dat de boodschappen mochten worden aangemerkt als ‘middelen’ waarover de inwoner kon beschikken, waardoor de bijstand mocht worden afgestemd.) lees gekort). Dat de rechter aangeeft dat dat mag, betekent niet dat het ook 'moet'

De vraag over hoe streng je mag zijn wordt door de rechter getoetst. Maar de vraag of het wat liberaler mag, is niet het voorwerp van de wettelijke toets.'

Met andere woorden: 'Jurisprudentie gaat over het minimum, niet over het maximum', aldus Vonk. Als gemeenten zich daar niet van bewust zijn, en ze beschouwen de jurisprudentie als dwingend, dan is het gevolg dat ze de strengst mogelijke versie van het beleid voeren. Dat zorgt voor een spiraal waarin het beleid met elke uitspraak van de rechter strenger wordt.

Vonk beschreef die trend al jaren geleden, nog voor de invoering van de Participatiewet, en bedacht er een naam voor: de repressieve verzorgingsstaat. Hij heeft er dan ook een missie van gemaakt om het misverstand over de betekenis van jurisprudentie recht te zetten. 'Een wet is nooit hermetisch gesloten. Er is niet één meest zuivere manier waarop die moet worden toegepast. Het is altijd een kwestie van interpretatie. Maar het beeld is ontstaan dat de allerstrengste wetstoepassing de juiste manier is.'

WILLEKEUR

Ruimhartiger beleid voeren mág dus, maar dan moet dat beleid wel in duidelijke  regels  worden  vastgelegd. Zo niet, dan ligt willekeur op de loer. Het probleem is echter dat veel gemeenten niet werken op basis van eigen beleid, maar volgens 'ingesleten werkwijzen' en een 'gestolde wetstoepassing'. Dat was ook het geval in Enschede, constateerde de onderzoekscommissie onder leiding van Vonk. Daarover schreven de onderzoekers: 'Er is dus ruimte om in de wetstoepassing af te wijken van vaste routines. Dit is van belang om weg te geraken van standaardreflex: "we doen het zo omdat het wettelijk kader dat nu eenmaal zo gebiedt". Waar deze reflex zowel de beleidsvorming, de uitvoering en ten langen leste ook de rechtspraak stuurt, ontstaat een gesloten keten van ingesleten werkwijzen, zonder dat iemand zich nog afvraagt of het resultaat hiervan wenselijk en noodzakelijk is.' Een van de belangrijkste adviezen aan Enschede was dan ook: leg het gewenste beleid vast in eigen beleidsregels. Dat is een taak voor het hele gemeentebestuur - de raad én het college - benadrukt de commissie. En die aanbeveling moeten an dere gemeenten zich net zo goed aantrekken, zegt Vonk: 'Voor 90 procent van de gemeenten geldt: er zijn ingesleten werk­ wijzen die niet in beleid vastliggen, en het zou goed zijn als die worden vastgelegd.' Daarvoor is wel een portie lef en doorzet­ tingsvermogen nodig. 'Het blijft moeilijk om maatwerk te bieden', weet Vonk. 'Het is een proces van trial and error. Maatwerk moet je organiseren.' Pogingen om meer maatwerk in te bouwen, kunnen boven dien stuiten op verzet vanuit de organisatie. Dat maakte Vonk zelf ook mee toen hi hoofd van de afdeling juridische zaken was van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). 'Ambtenaren vinden maatwerk van nature eng. Dat gaat tegen hun loyaliteit in.' Het toepassen van maatwerk vraagt om ervaring en 'intellectuele autonomie' van amb­ tenaren, aldus Vonk. Het is aan het management om dat te stimuleren: 'Je moet niet alleen leuk roepen 'menselijke maat', ambtenaren moeten ook de vrijheid en de plicht ervaren om er iets mee te doen.' Maar dat moet gemeenten er niet van weerhouden hun verantwoordelijkheid te nemen, vindt Vonk. 'Gemeenten moeten ophouden alleen maar naar Den Haag te kijken. De gemeenteraad is ook medewetgever. Dat vraagt om verantwoordelijkheid nemen.'

BEPERKINGEN

Natuurlijk  zijn  er beperkingen  aan hoe ruimhartig een gemeente kan optreden. Al was het  alleen maar omdat de budgetten niet eindeloos zijn. Een opgelegde bezuinigingsopgave vanuit het rijk speelde in Enschede dan ook een belangrijke rol in de ontwikkeling van het hardvochtige beleid. Vonk: 'Als je zegt: het moet zo goedkoop mogelijk, we willen de uitgaven minimaliseren, dan krijg je perverse prikkels die leiden tot dit soort beleid. Dus voldoende financiering is echt een randvoorwaarde voor maatwerk.'

Ook lag de Inspectie SZW, van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voorheen nog weleens dwars.

'De Inspectie SZW heèft afgelopen tien jaar niks anders gedaan dan kijken of gemeenten wel streng genoeg waren', aldus Vonk. 'Maar toen kwam de toeslagenaffaire, en nu zie je dat de mindset verandert.

Plotseling komt diezelfde inspectie met een rapport waaruit blijkt dat gemeenten misschien wel te streng zijn.'

Die veranderende mindset biedt dus kansen. Waar de meer genereuze gemeenten in het verleden nog wel eens werden terug­ gefloten door de minister, is die kans in het huidige klimaat, waarin demissionair minister Koolmees (D66) van Sociale Zaken zijn mond vol heeft van de menselijk maat, veel kleiner geworden. 'Knappe minister die daar nu nog wat van gaat zeggen', aldus Vonk.

Wat betekent dit in de praktijk? Wat had bijvoorbeeld de gemeente Wijdemeren anders kunnen doen om de 'verplichte' boete en terugvordering bij de boodschappenzaak te voorkomen?

EIGEN INTERPRETATIE

Hoogleraar Vonk somt maar liefst vijf mogelijkheden op. Zo kan de gemeente zelf invulling geven aan de definitie van 'middelen'. Vonk: 'Je kunt zeggen: we gaan niet achter elke boodschappenkar gaan zitten snuffelen. Of: middelen in de familiaire sfeer laten we vrij.' Ook aan de zogenaamde inlichtingenplicht kan de gemeente een eigen interpretatie geven.

Die plicht houdt namelijk in dat bijstandsgerechtigden melding moeten maken van 'alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand'. Het woord 'redelijkerwijs' is daarbij een nogal flexibel begrip. Vonk: 'Tot mijn grote verbazing zie ik vaak dat mensen 'redelijkerwijs' worden geacht om dingen te snappen.

'Gemeenten moeten ophouden alleen maar naar Den Haag te kijken'

Waarrvan ik - een hoogleraar socialezekerheidsrecht in het laatste deel van zijn carrière - me nog geen begin van een voorstelling kan maken. Hoe is het mogelijk dat  je niet op je kleinkinderen  mag en, of boodschappen van je moeder aannemen?'

De gemeente kan bovendien keuzes maken in de handhaving. Niet elk signaal hoeft te worden opgevolgd. Daarnaast kan de gemeente strengere eisen stellen aan eigen bewijslast bij het vaststellen van

fraude. Vonk: 'In Wijdemeren werd meteen de hele periode in de bijstand in twijfel getrokken. "Gaat u maar bewijzen dat u geen boodschappen heeft ontvangen." Ik zie nergens in de Memorie van Toelichting staan: bij de minste of geringste overtreding moet het complete verleden ter discussie gesteld worden.' Overigens werd de terugvordering in Wijdemeren inderdaad verlaagd omdat de rechter vond dat de gemeente niet voor de volledige periode voldoende bewijs had geleverd.

Tot slot bestaat er zoiets als 'buitenwettelijk begunstigend beleid'. De gemeente kan bijvoorbeeld een eigen beleidsregel opstellen die bepaalt dat terugvorderingen of boetes niet worden opgelegd als daar 'dringende redenen' voor zijn, bijvoorbeeld om­ dat het 'onevenredig ingrijpend is in het dagelijks leven van de belanghebbende' - een voorbeeld uit een beleidsregel die Vonk zelf invoerde bij de SVB. Vonk:

'De rechter ligt daarbij geen strobreed in de weg. Zolang het ten gunste is van de burger, wordt het gehonoreerd. Tenzij er sprake is van willekeur.'

Kortom: mogelijkheden genoeg. Vonk is dan ook optimistisch over de toekomst van de sociale zekerheid. Ook omdat de maatschappelijke wind inmiddels een heel andere kant op waait dan een aantal jaar geleden. 'Ik geloof dat de schellen van ieders ogen aan het vallen zijn. Het thema sociale zekerheid is weer helemaal terug. Daarom ben ik ontzettend optimistisch.

Ik heb vertrouwen in de veerkracht van Nederland